청중비용이론은 두 가지 패러다임—① 국가 행동을 국내 행위자들의 선호와 제도로 설명하는 자유주의(Liberalism), ② 수학적·형식적 모형을 통해 가설을 검증하는 합리주의(Rationalism)—에 뿌리를 둔다. 이런 특징 덕분에 이 이론은 무역·투자·통화정책 투명성 같은 국제정치경제 분야뿐만 아니라, 민주평화, 분쟁, 동맹의 신뢰성, 억지력, 전쟁 결과, 테러리즘 전략, 경제제재, 국방비 결정 등 국제안보 분야 전체에서 폭넓게 적용 가능한 강력한 분석 틀이 되었다.

청중비용이론의 등장은 기존 위기모델인 ‘겁쟁이 게임’과 벼랑 끝 전술이 신뢰할 수 있는 의지의 신호를 설명하는 데 실패했기 때문이다. 냉전기 전략가들은 상대가 먼저 굴복하도록 만들기 위해 핸들을 뽑아 던지는 것처럼 ‘비합리성의 합리성’을 활용했지만, 실제 국제위기에서는 양측 모두 위험을 감수하며 의지를 과시하려 하기 때문에 어느 쪽이 진짜로 물러설 수 없는지 확인하기 매우 어렵고, 그 결과 충돌(DD)이라는 파국적 균형으로 치달을 위험이 컸다. 즉, 기존 모델은 “누가 먼저 꺾을지”를 결정짓는 신호의 신뢰성을 설명하지 못했는데, 이를 해결하기 위해 지도자가 국내 청중(국민·의회·정당)의 평가에 묶여 있어 약속을 어길 때 정치적 비용을 치른다는 점을 신호의 근원으로 삼는 청중비용이론이 등장한 것이다.

일부 학자들은 쿠바 미사일 위기를 겁쟁이 게임이 아니라 미국이 훨씬 더 강경한 의지를 가진 것으로 설정된 ‘공갈(called bluff) 게임’으로 모형화한다. 이 모형에서 소련의 선호는 겁쟁이 게임과 동일하지만, 미국은 소련에 양보하는 것을 최악으로 여기기 때문에 죄수의 딜레마와 같은 선호 구조를 가진다(DC>CC>DD>CD). 이 경우 내쉬균형은 DC가 되어, 미국의 해상봉쇄가 단순한 벼랑 끝 전술이 아니라 핵전쟁을 감수하겠다는 수준의 신뢰할 수 있는 위협이었음을 의미한다

미국 전략가들의 핵심 관심은 위기 상황에서 “상대의 의지가 진짜인지, 허세인지”를 분별할 기준을 찾는 것이었고, 이는 신호보내기 게임(signaling game)에서 실마리를 얻는다. 이 게임에서 국가들은 서로의 진정한 의지를 직접 알 수 없기 때문에, 상대가 보내는 행동 신호를 관찰해 그 의지를 추론해야 한다. 그러나 전쟁을 불사하려는 국가(A국)와 전쟁을 피하고 싶지만 허세를 부리는 국가(B국)가 동일하게 군대 동원이나 전투 태세를 취하면, 표면적 행동만으로는 두 유형을 구별할 수 없다(풀링). 이에 신호이론은 “같은 행동을 했을 때 누가 더 큰 비용을 부담하느냐”를 기준으로 두 유형을 분리(separating)하며, 비용이 더 큰 행동일수록 신호는 ‘값비싼 신호(costly signal)’가 되어 더 높은 신뢰성을 갖게 된다. 결국 신호보내기 게임에서 군사적 행동이 야기하는 비용이 더 큰 쪽이 더 강한 의지를 가진 것으로 해석된다는 것이 핵심이다.

저자는 이어 국가이익(national interest) 이라는 모호한 개념만으로는 외교정책을 설명하기 어렵다는 문제의식에서 출발해, 이를 보완하기 위해 등장한 두 가지 주요 접근법과, 청중비용이론이 어떻게 그 둘을 ‘통합’하려 하는지를 설명한다.

먼저 사회 중심적 접근(society-centered approach)은 외교정책이 결국 국내의 여러 이익집단들이 경쟁하고 싸운 결과라고 보고, 국가는 단지 가장 힘 있는 집단의 이익을 대변하는 존재라고 본다. 반대로 국가 중심적 접근(state-centered approach)은 지도자·관료집단 같은 국가 자체가 독자적인 선호와 목표를 가지고 있으며, 국제환경과 국내 이익집단 사이를 조정하면서 자신들이 원하는 방향으로 정책을 만든다고 본다.

그런데 청중비용이론(audience cost theory)은 이 두 관점을 ‘주인-대리인(principal–agent)’ 구조로 통합한다. 시민(국내청중)은 주인(principal)이고, 지도자는 대리인(agent)이다. 지도자는 주인의 이익을 반영하는 외교정책을 선택할 때는 ‘성실하게 일하는 것(working)’이지만, 자신의 정치적 생존·야망 등 개인적 선호를 따르며 주인의 이익과 다른 정책을 택할 수도 있다(shirking). 청중비용이론은 바로 이 틈, 즉 지도자가 국내청중에게 평가·보상·처벌을 받는 구조가 외교적 신호의 신뢰성을 어떻게 만들어내는지를 설명하기 위한 이론이라는 점을 강조한다.

청중비용이론은 “왜 어떤 국가의 군사적 위협은 신뢰성이 높고, 어떤 국가는 그렇지 않은가?”라는 문제에서 출발한다. 문제는 지도자가 외교·안보 관련 정보를 독점하고 있기 때문에, 국민(국내청중)은 지도자가 자신들의 선호와 다른 정책을 몰래 선택할 위험을 항상 걱정해야 한다는 점이다. 그래서 국내청중은 지도자가 행동을 잘못하면 선거·정치적 압박·정권교체 등 다양한 방식으로 처벌할 수 있는 제도적 장치를 만든다. 이 제도적 통제 수준이 민주국가와 독재국가에서 극명히 달라지기 때문에, 바로 이 지점에서 청중비용이론이 “민주국가의 신호가 왜 더 신뢰할 만한가”를 설명하는 이론으로 발전했다.

민주국가에서는 지도자가 말과 행동이 불일치할 경우 정치적 비용(audience cost)을 치르게 된다. 강경하게 말해놓고 후퇴하면 여당 지지층의 실망, 야당의 비난, 명예 실추, 그리고 선거에서의 패배까지 이어질 수 있다. 그래서 민주국가 지도자는 강경 위협을 만약 천명했다면, 되돌리기 매우 어렵다. 청중비용이론은 바로 이 점—“강경정책을 철회하면 지도자가 정치적 처벌을 받는다”—가 민주국가의 군사적 위협을 신뢰할 만한 것으로 만든다고 주장한다.

또한 민주국가에서는 야당의 존재가 지도자의 행동을 감시·폭로하는 역할을 하며 신호의 신뢰성을 끌어올린다.

• 군사적 승리 가능성이 높을 때 → 여당과 야당 모두 강경정책을 지지하며 ‘국내 합의된 신호’를 만든다.

• 승리 가능성이 낮을 때 → 야당이 반대하며 지도자의 허세(bluff)를 드러낸다.

따라서 야당의 강도(여소야대 vs 여대야소)도 청중비용의 크기에 직접적 영향을 준다.

여기에 더해 청중비용이론가들은 정보 미디어 환경의 중요성을 강조한다. 언론의 자유가 약하면 지도자가 행동–말의 불일치를 숨길 수 있지만, 민주국가처럼 정보 접근성이 높은 환경에서는 은폐가 어렵다. 특히 연성뉴스(soft news)는 대중의 정치 관심을 높이고 위기 국면을 ‘영웅 vs 악당’ 구도로 재구성하며, 시청자들에게 군사위기를 더 ‘흥미와 감정’으로 전달한다. 그 결과 평소엔 정치 관심이 낮던 국민도 위기 상황에서는 지도자의 후퇴를 강하게 처벌하는 청중으로 변한다. 위기가 길어질수록 정보격차가 줄어들고 청중비용은 가파르게 상승한다.

종합하면, 민주국가의 지도자가 군사적 위협을 공개적으로 천명한다는 것은 이미 상당한 정치적 위험을 감수하는 행위이며, 그렇기 때문에 민주국가의 위협은 허풍이 되기 어렵다. 이것이 청중비용이론의 핵심이다.

청중비용이론은 민주국가의 제도적 환경 등을 모두 고려하면서 발전해왔다. 이런 점에서 기존 위기연구에 비해 매우 독창적이다.

일반적인 ‘비정치적 위기연구’는 위기 상황에서는 정보 비대칭이 극대화되고 시간이 극히 제한되기 때문에, 야당이나 언론 같은 국내 행위자들이 정책에 영향을 미칠 여지가 거의 없어진다고 본다. 하지만 청중비용이론은 정반대로, 민주주의 제도가 평상시에 정보 비대칭을 줄여 놓기 때문에 위기 상황에서도 지도자의 행동이 감시·노출될 가능성이 높으며, 그 결과 군사적 위협의 신뢰성도 강화된다고 주장한다.

또한 기존의 국내정치 접근 중 하나인 Hampson의 ‘정치적 위험회피 가설’은 지도자가 자신의 정치적 지위를 위험하게 만들 행동을 하지 않는다는 직관적 주장에 그치지만, 청중비용이론은 이보다 훨씬 엄밀한 논리(검증 가능한 예측과 반증 가능성)을 제시한다는 점에서 차별성을 가진다.

그리고 민주평화론에 대해서도 새로운 해석을 제공한다. 기존 민주평화론은 민주제도가 호전성을 억제해서 전쟁을 막는다고 설명했지만, 청중비용이론은 오히려 민주국가가 물러설 수 없는 강한 의지를 신뢰성 있게 전달하기 때문에 상대국이 전쟁을 회피한다는 반대 관점을 제시한다.

다만 이 이론은 “청중비용은 민주주의에서만 발생한다”는 가정에 치우쳐, 독재국가에서도 다른 메커니즘을 통해 청중비용이 만들어질 수 있다는 가능성을 간과했다는 한계도 지적된다.

[1] 독재국가에도 청중비용이 존재할 수 있음

Tomz 연구팀의 의원 설문조사 결과, 응답자 중 32%는 독재국가의 청중비용이 민주국가보다 더 클 수도 있다고 답했다. 그 이유로는 (1) 독재자는 책임전가 구조가 없어 외교 실패가 ‘전적으로’ 자신에게 돌아오며, (2) 권력 유지가 ‘강함’ ‘무오류성’ 같은 이미지에 의존하기 때문에 정책 철회가 곧 권력 기반의 붕괴로 이어지고, (3) 처벌 강도가 민주국가의 선거 패배보다 훨씬 극단적(숙청·사형 등)이라는 점이 제시되었다. 이는 청중비용이 민주주의에서만 나타난다는 전통적 이해를 흔든다.

[2] 독재국가의 국내청중 = 승리연합(W)

민주국가에서 ‘국내청중 = 시민·유권자’라는 등식은 독재국가에는 적용되지 않는다. 대신 독재국가에서는 정권 생존을 결정하는 승리연합(W) 군부, 당 엘리트, 핵심 지지 세력—이 지도자의 외교정책을 감시·평가·처벌하는 실질적인 국내청중이 된다. 연구자들(Weeks, Prins 등)은 독재에서도 (1) 지도자 처벌이 생각보다 용이하고, (2) 승리연합 입장에서는 지도자를 제거하는 것이 권력 재배분 기회가 되며, (3) 정치적 안정성 자체가 외부에 “청중비용 발생 가능성”이라는 신호로 작용함을 보여주었다. 즉 독재국가도 민주국가처럼 ‘임전무퇴’ 의지를 신뢰성 있게 신호할 수 있다.

[3] 기여와 한계

이 논의는 청중비용이 민주주의 제도에만 기반한다는 기존 이론의 민주주의 편향(democratic bias)을 극복하는 데 중요한 기여를 한다. 독재국가도 그 나름의 제도적 구조(승리연합, 정권안정성, 지도자 처벌 메커니즘)를 통해 청중비용을 만들 수 있으며, 이는 ‘독재평화’에 대한 새로운 설명 가능성을 연다. 그러나 이러한 진전에도 불구하고, 민주·독재 간 위기에서 어느 쪽의 청중비용이 더 우세한지에 대한 명확한 예측은 아직 제시되지 못했으며, 독재국가 내부의 다양성(1인독재 vs 군부독재 vs 일당독재)을 충분히 구분하지 못한 한계도 남아 있다.

청중비용이론은 1990년대 중반 이후 POLITY의 민주주의 지표와 MID·ICB 데이터(군사분쟁·국제위기)를 활용한 수많은 양적 연구에서 반복적으로 지지되며, 마치 민주평화론처럼 “경험적으로 매우 강한 법칙”으로 여겨져 왔다. 연구자들은 민주주의 수준, 의회 제약, 언론 자유, 정치적 참여와 같은 POLITY 변수들을 독립변수로 사용하고, MID·ICB의 분쟁 개시, 위협 수위, 분쟁의 승패 등을 종속변수로 삼아 “민주국가가 군사적 위기에서 더 신뢰할 만한 위협을 보내며 따라서 더 자주 승리한다”는 이론의 핵심 가설을 다수의 로짓·순서형 로짓 분석으로 확인해왔다.

그러나 Downes & Sechser(2012)는 이 경험적 지지를 정면 반박하며 큰 논쟁을 촉발했다. 그들은 MID·ICB 데이터가 청중비용이론이 요구하는 ‘공개적이고 명백한 강압 위협(compellent threat)’을 거의 포함하지 않으며, 승패(outcome) 변수 또한 “상대가 두려워 물러난 것인지”, “군사력으로 이긴 것인지”를 구분하지 못해 이론의 핵심 가설을 검증할 수 없다고 비판했다. 다만 이러한 비판은 MID의 일부분에만 근거하고 있어 결론을 일반화하기엔 시기상조이며, 공개된 위협과 그 결과가 명확히 기록된 긴급억지(immediate deterrence) 데이터에서는 여전히 청중비용이론이 지지되고 있다. Thus, 방법론 논쟁이 진행 중인 가운데 이론이 완전히 반증되었다고 보기는 어렵다.

분석단위: ‘국가쌍(dyad)’이 군사적 위기·분쟁·억지 상황에서 보여주는 행동 패턴.

“영향을 주고받는 두 국가가 특정 위기 상황에서 펼치는 상호작용”

독립변수: 민주주의 수준 또는 청중비용을 창출할 수 있는 국내제도적 요인

언론 자유·야당·정보 환경 등과 결합한 상호작용항

종속변수

• 누가 위기에서 승리했는가(OUTCOME)

• 상대국이 위협을 받고 물러났는가(capitulation)

• 억지가 성공했는가(deterrence success)

논리사슬

(1) POLITY ↑

→ 국내적 견제·감시·언론 노출 ↑

→ 지도자의 “말 바꾸기 비용(청중비용)” ↑

(2) 청중비용 ↑

→ 지도자가 허풍을 할 유인 ↓

→ 실제로 강경 발언을 한 경우 “돌이키기 어려움” ↑

(3) 상대국은 이를 관측함

→ “민주국가의 위협은 bluff 가능성이 낮다”며 신뢰성 있는 위협(credible threat)으로 인식

비록 POLITY 지표와 MID/ICB 데이터를 활용한 양적 연구들이 “민주국가일수록 위기에서 승리한다”는 청중비용이론의 예측을 일관되게 지지해왔지만, 질적 연구자들은 이러한 통계적 상관관계가 정말 ‘청중비용’이라는 특정한 인과 메커니즘 때문인지 여부를 확인할 필요가 있다고 지적한다. 즉, 지도자가 강경정책을 공언 → 국내청중이 정치적 처벌로 위협 → 상대국이 이를 관찰하고 후퇴라는 전략적 반응을 선택하는 이론이 요구하는 순차적 인과 경로가 사건 속에서 실제로 존재했는지를 과정추적으로 확인해야 한다는 것이다.

이러한 문제의식 속에서 질적 연구자들은 쿠바 미사일 위기(1962)를 대표적 사례로 분석했는데, 이 사건에서는 피그만 사태 이후 형성된 미국 내 매파 여론, 공화당의 공격적 비난, 중간선거 압박 등으로 인해 케네디 행정부가 진정한 청중비용 압력에 직면했고, 케네디가 이미 “쿠바 미사일 배치는 전쟁 행위”라고 천명한 만큼 후퇴가 정치적 파국으로 이어질 수 있어 강경한 해상봉쇄를 선택했다. 이는 국민·야당·의회가 지도자를 평가·압박·처벌할 수 있는 능력을 행사하고, 지도자가 이를 고려해 대외정책을 선택하며, 상대국(소련) 역시 이를 관찰하고 반응(협정 공개)한다는 청중비용 경로가 실질적으로 작동한 사례였다.

그러나 질적 연구자들은 청중비용이론이 참이라면, 지도자가 강경정책을 공언해 청중비용을 높여놓고도 결국 철회하는 균형 이탈 경로(off-the-equilibrium path)에서는 지도자가 확실한 정치적 처벌을 받아야 한다고 주장한다. 이러한 예측이 가장 명확히 시험되어야 할 ‘관측 가능성 높은 사례(most-likely case)’로서 1956년 수에즈 위기가 주목된다. 영국·프랑스 지도자들은 군사개입을 공개적으로 공언하고 실제 행동까지 취했지만, 미국의 경제·금융 제재 압박으로 철군하며 말과 행동의 불일치가 발생했다. 청중비용이론에 따르면 이는 명백한 POPO 상황으로 지도자 처벌이 필연적이어야 한다. 그러나 실제로 영국의 이든 수상은 선거 패배가 아닌 건강 문제로 사임했고, 보수당은 이후 총선에서 승리했으며, 모예 프랑스 수상도 신임투표에서 압도적 지지를 얻었다. 질적 연구자들은 이러한 처벌 부재가 청중비용의 실패라기보다 ‘정책비용(policy cost)’이라는 대체 메커니즘 때문이라고 해석한다. 즉, 전쟁이 국가에 초래할 막대한 비용이 국내청중에게 더 큰 우려였기 때문에, 철군은 지도자의 무능이 아닌 “국가적·전략적 판단”으로 받아들여졌고 처벌 대신 오히려 보상이 주어졌다는 것이다. 이 발견은 동일한 ‘높은 청중비용 조건’에서도 상황에 따라 결과가 다르게 나오는 다원결과성(multifinality)을 보여주며, 청중비용이론이 조건적 제약을 포함해 더 정교하게 발전할 필요성을 드러낸다.