이 논문은 전통적으로 관료제는 죽지 않는다는 베버·카우프만식 가정을 국제기구(IGO)에 적용할 수 없음을 보여준다. 1981~1992년 사이 IGO 수는 겉으로는 늘어난 듯 보였지만, 이는 실제로는 수백 개의 기구가 사라지고 동시에 수백 개가 새로 생겨난 결과였으며, 특히 기존 조약 기반 기구는 줄고 다른 IGO에서 파생된 2차 기구(emanations)가 급격히 증가해 전체 확장처럼 보였다. 새 기구들은 회원 자격 기준이 달라져 기구 유형의 분포가 근본적으로 변했으며, 국가들의 IGO 회원권은 부유하고 민주적인 강대국이 집중적으로 확장하는 반면 빈곤국들은 탈퇴·소외되는 양극화 양상을 보였다. 냉전 종식으로 인해 블록별 대체 기구들이 소멸한 것도 중요한 요인이었으며, 이로써 국제기구 세계는 단순한 누적 증가가 아니라 생멸과 재편, 권력과 자원의 불평등한 분포 속에서 끊임없이 재구성되는 정치적 장이라는 점이 드러났다.

연구진은 국제연합협회(UIA)의 『국제기구 연감』을 기반으로 데이터를 구축했지만, UIA가 지나치게 포괄적으로 기구를 포함하는 문제를 지적한다. UIA는 본부조차 없는 G7 같은 사례도 포함하고, “충분히 국제적이지 않거나 중요성이 애매한 단체”까지 넣는 방식을 택해 수치를 크게 잡는다. 반면 연구진은 훨씬 보수적인 기준을 사용하여, 정부 간 조약으로 설립된 전통적 기구와 다른 국제기구에서 파생된 기구(emanations)를 구분하고, 회원 자격 기준(보편적, 지리적, 기능적)과 기능(일반, 정치·군사, 경제, 사회)까지 세밀히 코딩했다. 특히 UIA가 양자적 성격과 국내 조직까지 포괄한 G형 기구나, 연구소·재단·은행·법원 등 비정부 주체가 포함된 파생 기구들을 모두 기재한 것과 달리, 연구진은 회원이 실제로 ‘정부’인 경우에만 포함시켜 전체 수가 눈에 띄게 줄어들었다.

이 과정에서 UIA의 알파벳 코드 체계(A–G형)를 활용해 기구를 추적했으며, 이름이 바뀌어도 고유 코드 덕분에 동일 기구를 확인할 수 있었다. 또 UIA가 “활동 중단”이나 “해체”라고 표기한 기구를 따라가며 국제기구의 사망 여부를 기록했다. 동일한 코딩 규칙과 인력을 1981년과 1992년 자료에 적용했기 때문에 연도 간 비교에서는 편향이 없지만, 전통적 기구 대비 파생 기구의 비중을 다소 과소평가했을 가능성은 남는다. 그러나 연구진은 이 접근이 무작위로 기구를 배제한 것이 아니라 특정 모(母) 기구나 지역 그룹과 강하게 연계된 단체를 의도적으로 걸러낸 결과라고 보고, 결과적으로 UIA보다 작지만 “정부 중심의 국제기구 생태”를 더 정확히 반영하는 데이터 세트를 만들 수 있었다.

981~1992년 사이 국제기구(IGO) 집단은 겉보기에는 안정적으로 보였지만 실제로는 상당히 유동적이었다. 1981년에 존재하던 1,063개 중 32%에 해당하는 335개가 사망했으며, 동시에 391개가 새로 창설되어 총수는 1,147개로 유지되었다. 이는 국내 관료제가 수십 년간 높은 존속률을 보이는 것과 달리, 국제기구는 훨씬 더 빠른 속도로 생멸을 반복한다는 사실을 보여준다. 특히 사망률과 출생률은 기구 유형에 따라 달랐는데, 전통적 조약 기반 기구는 비교적 안정적인 반면, 파생 기구(emanations)는 더 쉽게 만들어지고 더 쉽게 사라지면서 빠른 교체를 보였다.

1992년 기준으로 전체 국제기구의 70% 이상이 파생 기구였으며, 이 중 상당수는 3세대·4세대·5세대 기구로, 모(母)기구에서 파생된 또 다른 파생 기구였다. 전통적 기구는 창설이 어렵지만 일단 만들어지면 끈질기게 생존하는 안정적 ‘핵’을 이루었고, 파생 기구는 빠르게 증식하고 소멸하는 유동적 ‘주변부’를 형성했다. 파생 기구의 급증은 강대국의 영향력을 약화시키는 효과도 낳았는데, 조약 설립 과정에서는 강대국의 동의가 필수적이지만, 국제기구 내부의 의사결정 절차를 통한 파생 기구 설립에서는 그 영향력이 제약된다. 동시에 국제 행정 직원이나 NGO 등 새로운 행위자들이 기구 창설과 운영에 참여하면서, 회원국은 더 많은 자원과 네트워크에 접근할 수 있는 반면, 개별 하위 기구들의 활동에 대한 통제력은 줄어드는 양상이 나타났다.

1980년대 국제기구의 회원 기준은 지리적 기반에서 보편적·목적 기반으로 다변화되었다. 1981년에는 국제기구의 약 60%가 지역별로 회원을 제한했지만, 1992년에는 51%로 줄었고, 보편적 기구는 32%, 목적 기반 기구는 18%로 늘어났다. 목적 기반 기구와 보편적 기구가 상대적으로 더 높은 생존율을 보였고, 신규 설립 기구 중에서도 비중이 증가하면서 국경보다 공통 목적이 협력의 더 강력한 기반이 되었다. 반면, 기능별 분포는 크게 달라지지 않았다. 경제적 기능이 60% 이상으로 여전히 압도적이었고, 사회복지·인권(약 28%), 정치·군사(약 10%), 일반 목적(2%)이 뒤를 이었으며, 이는 냉전 이후 정치·군사 기구가 줄어들 것이라는 기대와는 상반된 결과였다.

국제기구 가족별 변화도 뚜렷했다. 영연방과 미주 기구들은 강대국 중심으로 높은 생존율을 보였고, 유엔 가족은 소속 기구를 일부 줄이면서도 두 배 이상 새로 늘려 전체 국제기구에서 차지하는 비중을 27%에서 35%로 키웠다. 독립적 기구들도 1/3 이상 늘어나 18%를 차지했으며, 유엔과 합쳐 절반 이상을 차지하게 되었다. 반면, 지역 통합 기구들은 약화되었다. 아프리카는 경제 침체와 정치 불안정으로 15% 감소했고, 아랍 기구들은 정치·종교 갈등으로 절반 이상 사라진 뒤 일부만 회복해 순감소를 기록했다. 아시아는 중국·인도 등 성장하는 대국의 역할로 비교적 안정적이었고, 동구권은 냉전 종식과 함께 사실상 붕괴해 국제기구 세계에서 거의 사라졌다.

1980년대 국제기구의 전형적 모습은 여전히 파생 기구, 지역 기반 기구, 경제 기능 기구였으나, 실제로는 파생 기구만이 비중을 늘렸고 지역·경제 기구는 동구권 붕괴와 개도국의 혼란으로 축소되었다. 이 시기 국가들의 국제기구 회원권도 크게 달라졌는데, 어떤 국가는 더 많은 기구에 가입한 반면, 일부 국가는 기존 회원권을 줄이거나 새로운 기구 가입을 거부했다. 특히 전통적 기구의 수는 줄었음에도 국가별 평균 회원권은 33.4개에서 44.2개로 늘었고, 반대로 파생 기구는 수적으로 늘었지만 개별 기구당 회원국 수는 줄어들어 전체 회원권 평균은 12% 감소했다.

국가 특성별로 보면, 문해율과 소득 수준이 국제기구 참여에 뚜렷한 영향을 미쳤다. 문해율이 가장 높은 국가들은 1981~1992년 사이 회원권이 평균 18.6개 증가했지만, 중간·하위 문해율 국가는 오히려 줄었다. 소득 기준으로도 고소득 국가는 국제기구 네트워크에 더 깊이 편입되었고, 저소득 국가는 점차 주변부로 밀려났다. 전통적 기구에서는 모든 국가 집단에서 평균 회원권이 늘어났으므로, 회원권 감소는 주로 파생 기구에서 발생했다.

1980년대 국제기구 참여를 보면, 민주주의 수준이 높을수록 더 많은 기구에 속하는 경향이 뚜렷했다. 자유국은 부분적 자유국이나 비자유국보다 회원권 수가 훨씬 많았고, 특히 새롭게 자유국으로 편입된 국가는 전통적 조약 기반 기구에 세 배 가까이 적극적으로 가입했다. 하지만 민주화 과정을 겪는 국가들의 경우, 예상과는 달리 회원권이 줄어드는 현상이 나타났다. 이는 민주화가 단순히 제도적 확장으로 이어지기보다, 기존의 권위주의적 동맹 기구에서 이탈하거나 과도기적 불안정성에 집중하면서 국제기구 참여가 뒷전으로 밀린 결과였다. 반대로 민주주의 수준이 악화된 국가들은 회원권을 오히려 늘렸는데, 이는 정권이 불안정성을 상쇄하기 위해 국제 무대에서의 존재감을 확대하려 한 것으로 해석할 수 있다. 즉, 자유국과 안정된 민주국은 국제사회로의 참여를 강화했지만, 민주화 중인 국가는 참여가 일시적으로 위축되었고, 권위주의 강화 국가는 기구를 전략적 방패막이로 활용했다.

또한 국제기구 참여의 격차는 단순히 각국의 의지나 역량만으로 설명되지 않았다. 프랑스, 영국, 독일 등 서유럽의 부유하고 민주적인 국가는 300~400개 이상의 기구에 가입하며 국제사회에서 가장 밀접하게 연결된 반면, 북한·대만·이스라엘처럼 정치적으로 고립되었거나, 아프리카의 르완다·앙골라·모잠비크처럼 경제적·정치적 기반이 취약한 국가는 수십~백여 개의 기구만 유지하며 소외되었다. 특히 냉전 종식 후 개혁을 거부한 일부 공산국가와 내전에 빠진 국가는 국제사회로부터 사실상 추방되어 국제기구의 “망”에서 떨어져 나갔다. 결과적으로 1990년대 초 국제기구 질서는 문해율·소득·정치적 자유 수준이 높은 산업 민주국과, 빈곤·비자유·내전으로 고립된 최빈국 사이의 양극화를 제도적으로 굳히는 방향으로 변화해 갔다

1980~90년대 국제기구(IGO) 회원권은 단순히 경제력만으로 설명되지 않았다. 회귀분석 결과, 1인당 GDP, 자유 수준, 민주주의 변화, 독립 연수, 문해율 같은 요인들이 중요한 설명력을 보였다. 그런데 흥미롭게도 문해율이 낮거나 민주주의에서 후퇴하는 국가들이 오히려 더 많은 기구에 속하는 경향이 나타났다. 이는 민주화나 교육 확산이 정권 교체와 사회 개혁을 동반하면서 기존 제도적 네트워크를 끊어내는 효과를 가져오기 때문으로 풀이된다. 반면, 권위주의 정권은 체제 정당성을 보완하거나 대외적 지렛대를 확보하기 위해 국제기구 가입을 확대했다. 즉, 단순히 “더 민주적일수록, 더 교육 수준이 높을수록 기구 가입이 많다”는 직관은 실제로는 성립하지 않았다.

또한 정부 형태와 지역은 회원권 규모를 가르는 핵심 요인이었다. 공산국가, 독재국, 불안정 민주국, 일당 민주국, 다당 민주국, 새롭게 혼란에 빠진 국가로 나누었을 때, 다당 민주국이 가장 많은 국제기구에 속했고, 신생 혼란국이 가장 적었다. 같은 조건이라도 정부 형태에 따라 평균 수십 개의 회원권 차이가 났다. 지역도 비슷한 효과를 보였는데, 유럽 민주국은 평균 160여 개 기구에 참여한 반면 아시아 일당 민주국은 70여 개에 불과했다. 즉, 어느 지역에 위치하느냐, 어떤 정부 체제를 갖추었느냐가 기본적인 참여 수준을 결정하고, 여기에 GDP나 민주화 여부 같은 요인들이 추가적으로 작용했다. 이는 국가들이 국제기구 참여를 선택하는 논리가 집단마다 전혀 다르며, 강대국과 안정된 민주국, 약소국과 불안정 정권이 각기 다른 세계와 계산 속에서 움직인다는 사실을 보여준다.

기능주의관점은 국가들이 국제기구(IGO)에 가입하는 이유를 경제적·사회적 수요 충족에서 찾는다. 고전적 기능주의자 데이비드 미트라니(David Mitrany)에 따르면, 교통과 통신 기술의 발달은 국가 내부의 생산 단위를 국경 너머로 확장하도록 만들고, 시민들의 생활수준 향상 요구는 정부로 하여금 다른 국가들과 협력하게 한다. 그 결과 국제기구는 정부가 국내에서 충족할 수 없는 재화를 공급할 수 있도록 돕는 장치, 즉 “lifeboats for national political elites” 역할을 한다. 이 틀로 보면 부유하고 문해율이 높은 민주국가일수록 더 많은 IGO에 참여하고, 그 활동은 표준화, 무역 규칙, 인프라 구축 같은 경제적 과업에 집중하는 것이 당연하다. 실제로 1980년대에도 부유국과 민주국은 회원권을 늘렸고, 동구권 붕괴 이후 국가들이 앞다투어 IGO에 가입한 현상도 기능주의적 설명과 부합한다. 그러나 동시에 인도, 브라질, 멕시코, 터키처럼 1인당 소득은 낮지만 대규모 경제력을 가진 국가들도 IGO 핵심 회원국 반열에 오른 사례는 기능주의가 단순히 “citizen wealth → government membership pressure”라는 선형적 메커니즘으로는 부족함을 보여준다. 즉, 정부는 시민 요구의 단순 대리인("conduits translating citizen preferences into foreign policy")이 아니라, 스스로 전략적 판단을 통해 IGO에 참여하는 주체이기도 하다는 점이 드러난다.

조직생태학("organizational ecology") 관점은 국가가 아닌 조직 자체를 분석 단위로 삼아, 국제기구가 독자적인 성격과 목표를 발전시키는 집합체임을 강조한다. 조직은 환경속에서 경쟁하고 자원을 확보하려 하며, 일부는 범용성을 지닌 “general organizations”, 다른 일부는 틈새를 공략하는 “specialized organizations” 으로 살아남는다. 1980년대 IGO 세계에서 나타난 조직의 대량 탄생과 소멸, 그리고 평균 수명 증가 현상은 이러한 생태학적 설명과 부합한다. 오래된 조직은 더 안정적으로 존속했지만, 새로운 조직은 높은 사망률을 보였고, 불확실성 속에서 대규모 보편적 IGO들이 하위 기구를 파생해 위험을 분산시킨 것도 예측과 일치한다. 다만 조직생태학은 “국가들이 왜 특정 IGO에 가입하거나 탈퇴하는가”라는 동기적 측면을 설명하지 못한다. 따라서 1980년대의 IGO 변화는 기능주의가 제시하는 국가 차원의 가입 동기와, 조직생태학이 보여주는 조직 차원의 적응 논리를 함께 고려해야 온전히 이해할 수 있다

1980년대 이후 국제기구(IGO)의 변화는 단순한 경제적·기술적 요인만으로 설명되지 않았다. 국가들은 자국 시장에서 얻을 수 있는 이익이 다 소진되기도 전에 정치적 영향력 확보, 동맹 형성, 규범적 권위 구축 같은 이유로 IGO에 가입했다. 예컨대 NATO는 단순한 군사 동맹이 아니라 연구시설, 사무국, 집행기관까지 갖춘 거대한 제도 체계로 자리 잡았으며, UN이나 세계은행 같은 기구는 회원국들로 하여금 특정 가치와 규칙을 수용하게 했다. “Institutional stability” 자체가 효율성보다 우선시되기도 했는데, 이는 IGO의 존속이 단순한 경제적 비용-편익 계산이 아니라 국제질서에서 국가가 갖는 위치, 규범적 정당성, 그리고 지배국가가 원하는 정치문화의 전달 수단으로 기능했음을 보여준다. 따라서 기능주의와 조직생태학은 각각 부분적인 설명력을 가지지만, 현실주의적 시각, 즉, 권력정치와 지정학적 이해를 함께 고려해야 IGO 변화를 제대로 이해할 수 있다.

냉전 종식기의 IGO 변화를 보면, 1차·2차 세계대전 후나 탈식민화 시기와 달리 새로운 제도가 등장하기보다는 기존의 UN 체제와 브레턴우즈 기구들이 오히려 강화되었다. 동구권 붕괴로 인해 탈퇴한 국가들은 기존 서방 중심 IGO에 흡수되었고, 개발도상국조차 지역적 독자노선을 줄이고 보편적 제도들에 의존하게 되었다. 이는 IGO가 새로운 가치 창출보다는 “convergence on institutions”을 통해 중복을 줄이고 전문화된 하위기구를 만들어내는 식으로 적응했음을 뜻한다. 하지만 동시에, 냉전 종식 후 자원 수준이 낮은 국가들은 기구 가입을 유지하기 어려워지면서 격차가 확대되었다. 결국 IGO는 양면성을 지닌다. 한편으로는 가난한 국가를 소외시키기도 하지만, 다른 한편으로는 정보와 자원, 제도적 연결망을 제공해 이들을 국제질서에 묶어두는 “lifelines”로 작동하기도 한다.
IGO 자체는 특정 과제 중심의 보편주의(task-oriented universalism)로 향하는 경향을 보이며, 이는 국가들의 변화하는 목표에 민감하기보다는 자체적으로 움직이는 조직군(organizational population)과 유사하다. 국제기구라는 제도적 집합은 앞으로도 여전히 국가의 목표를 규정하면서 동시에 이를 수행하는 장치로 남을 것이다.