2002년 ILO의 양곤 주재 허용은 국제 압력의 결과라기보다는 군부 내부의 정치 변화와 맞물려 있었다. 1997년 SLORC(State Law and Order Restoration Council, 국가법질서회복위원회)에서 SPDC(State Peace and Development Council, 국가평화발전위원회)로의 전환은 단순한 명칭 변경이 아니라 젊은 군부 엘리트의 충원과 ASEAN가입 같은 조직적 변화였다. 이들은 과거 세대와 달리 개혁을 추진할 인물들이었다. 2001년 경제 상황이 개선되고 15건의 휴전 협정이 체결되자 군부는 헌법 제정과 정치 전환을 모색했고, 이를 위해 NLD(National League for Democracy, 민주주의민족동맹)와 소수민족 세력의 참여가 필요했다. Than Shwe(탄 쉐) 최고사령관은 새 지도자들과 아웅산 수치를 연결하기 위해 회동을 주선했고, 이는 국가 언론을 통해 공개되었다. 이러한 분위기 속에서 ILO의 현지 주재가 허용된 것이다.

그러나 2003년 Depayin(데파인) 사건으로 아웅산 수치가 재연금되면서 군부와 NLD 관계는 무너졌고, NLD는 국제기구 제소와 같은 전통적 자유민주주의 전술에 의존했다. ILO는 반복적으로 수치와 접촉하며 조언을 구했는데, 이는 군부로 하여금 ILO가 국내 정치에 개입한다고 의심하게 만들었다. 여기에 미국과 EU의 제재 강화, ILO 회의장에서의 모욕적 경험 등이 더해져 군부는 ILO를 “도우는 자 혹은 해치는 자”라는 단순한 틀로 판단했다. 결국 ILO의 principled engagement(원칙적 관여) 노력에도 불구하고, 군부는 자신들의 정치 전환 계획을 위협한다고 보고 협력을 최소화했으며, 이는 국내 정치 교착과 국제기구에 대한 불신으로 이어졌다.

2007년 2월 국제노동기구와 미얀마 정부는 강제노동 제보를 보호하고 처리하기 위한 보충이해(SU, Supplementary Understanding) 에 서명했으나, 실행 과정에서 심각한 한계에 직면했다. 양곤 외 지역 접근을 위한 전국적 네트워크가 없어 다른 유엔 기구(UN agencies)의 협력을 요청했지만 거부당했고, 결국 ILO는 민족민주동맹(NLD, National League for Democracy) 의 네트워크에 의존하게 되었다. 그러나 이는 곧 정치적 편향 의혹을 불러일으켜 군부는 SU가 야당의 정치적 무기로 악용될 수 있다고 경계했다. 특히 군부가 주도한 헌법 제정 과정에서 안정 유지가 최우선 과제였던 만큼, 아웅산 수치(Aung San Suu Kyi) 의 가택연장(2007년 5월) 등 조치에도 이러한 우려가 반영되었다. 이에 따라 ILO는 SU를 단순한 감시 장치에서 벗어나 중립적이고 협력적인 틀로 재설정했으며, 정치적 동기성이 의심되는 제보를 체계적으로 배제하고(2007~2008년 접수 사례 중 42% 기각), 인식 제고·훈련 등 협력 영역을 확장하면서 정부의 불안을 완화하려 했다.

같은 해 9월 연료보조금 축소로 촉발된 사프란 혁명(Saffron Revolution) 은 대규모 승려 시위를 불러왔고, 일부 전직 지도자조차 군부의 정통성 부족을 그 원인으로 꼽았다. 그러나 폭력적 진압에도 불구하고 헌법 제정 일정은 차질 없이 진행되어 군부의 전환 의지를 보여주었다. 국제적으로는 유엔 국가팀(UN Country Team) 상주대표 찰스 페트리(Charles Petrie) 추방 등 강경한 대응을 보였지만, 동시에 ILO에는 외국인 보조관 입국을 허용하고(피야말 피차이웡세, Piyamal Pichaiwongse, 2007년 7월), 노동부와 공동으로 중재·교육·훈련 프로그램을 실시하는 등 협력 의지를 드러냈다. ILO 역시 정부의 입장을 존중하며 활동의 정치성을 줄이고 공정성을 강조했고, 이는 군부가 ILO를 대립적 외부 압력세력이 아니라 중립적 국제 파트너(neutral international partner) 로 인식하게 만드는 변화를 이끌었다.

2007년 2월 국제노동기구와 미얀마 정부는 강제노동 제보를 보호하고 처리하기 위한 보충이해(SU, Supplementary Understanding) 에 서명했으나, 실행 과정에서 심각한 한계에 직면했다. 양곤 외 지역 접근을 위한 전국적 네트워크가 없어 다른 유엔 기구(UN agencies)의 협력을 요청했지만 거부당했고, 결국 ILO는 민족민주동맹(NLD, National League for Democracy) 의 네트워크에 의존하게 되었다. 그러나 이는 곧 정치적 편향 의혹을 불러일으켜 군부는 SU가 야당의 정치적 무기로 악용될 수 있다고 경계했다. 특히 군부가 주도한 헌법 제정 과정에서 안정 유지가 최우선 과제였던 만큼, 아웅산 수치(Aung San Suu Kyi) 의 가택연장(2007년 5월) 등 조치에도 이러한 우려가 반영되었다. 이에 따라 ILO는 SU를 단순한 감시 장치에서 벗어나 중립적이고 협력적인 틀로 재설정했으며, 정치적 동기성이 의심되는 제보를 체계적으로 배제하고(2007~2008년 접수 사례 중 42% 기각), 인식 제고·훈련 등 협력 영역을 확장하면서 정부의 불안을 완화하려 했다.

같은 해 9월 연료보조금 축소로 촉발된 사프란 혁명(Saffron Revolution) 은 대규모 승려 시위를 불러왔고, 일부 전직 지도자조차 군부의 정통성 부족을 그 원인으로 꼽았다. 그러나 폭력적 진압에도 불구하고 헌법 제정 일정은 차질 없이 진행되어 군부의 전환 의지를 보여주었다. 국제적으로는 유엔 국가팀(UN Country Team) 상주대표 찰스 페트리(Charles Petrie) 추방 등 강경한 대응을 보였지만, 동시에 ILO에는 외국인 보조관 입국을 허용하고(피야말 피차이웡세, Piyamal Pichaiwongse, 2007년 7월), 노동부와 공동으로 중재·교육·훈련 프로그램을 실시하는 등 협력 의지를 드러냈다. ILO 역시 정부의 입장을 존중하며 활동의 정치성을 줄이고 공정성을 강조했고, 이는 군부가 ILO를 대립적 외부 압력세력이 아니라 중립적 국제 파트너(neutral international partner) 로 인식하게 만드는 변화를 이끌었다.

2009년을 전후해 ILO는 아동병사(child soldier) 문제를 매개로 미얀마 군부와 본격적인 직접 교류를 시작했다. 군부는 국제 평판을 의식해 2004년 이미 관련 위원회를 설치했으나, 낮은 인식 수준과 소수민족 무장 갈등으로 문제는 지속되었다. SU 체결 이후 민간 강제노동 제보는 줄고 아동병사 제보가 다수를 차지했으며, 2010년 총선을 앞둔 군부는 ‘현대화된 조직’ 이미지를 위해 ILO와 협력할 동기를 갖게 되었다. 2009년에는 ILO와 정부가 전국 단위 인식 제고 활동을 제도화했고, ILO가 접근 불가능했던 민감 지역에서도 교육이 이루어졌다. 같은 해 아동병사 모집 규정 위반 장교가 처음으로 해임·실형을 선고받았으며, 군부는 모집소 점검, 사관학교·군사기술연구소 방문 허용 등 투명성을 높였다. 2011년 들어 ILO 제보의 60%가 아동병사 문제였으나, 정부의 대응은 신속하고 실질적인 징계로 이어지면서 ILO와 군부 간 신뢰가 크게 강화되었다.

2010년 11월, 미얀마는 20년 만에 총선을 예정하고 있었고, 군부 지도부는 선거 정치 참여 압력을 받는 상황에서 군부 기반의 연합연대발전협회(USDA, Union Solidarity Development Association) 를 연합연대발전당(USDP, Union Solidarity and Development Party) 으로 전환하기로 결정했다. 군부 주도의 선거 승리가 예상되었으나, 새 정부의 정통성은 국내외적으로 의문시될 것이 분명했기에 군부는 일정 수준의 자유화와 개혁을 서두를 필요가 있었다. 정부는 2010년 초 총선 이후 새 의회에 노동조합법(Trade Union Act) 을 제출하겠다는 의사를 밝혔고, ILO는 이를 즉각 포착해 2010년 1월 방미 시 국제노동기준국(International Labor Standards Department) 부국장 카렌 커티스(Karen Curtis)를 파견, 결사의 자유(ILO 협약 87호, Convention No. 87) 관련 설명을 진행했다. 정부는 당시까지 ILO의 개입을 내정 간섭으로 비판했으나, 헌법 채택(2008년) 이후에는 점차 논의를 수용하고 의견 교환을 요청하는 등 변화된 태도를 보였다.

2011년 2월 노동부 장관은 헌법과 ILO 협약을 반영한 노동조직법(Labor Organization Law) 을 의회에 제출할 계획을 밝혔고, 이는 ILO가 반복적으로 요구해온 결사의 자유 제도화에 부합하는 움직임이었다. 동시에 노동운동가 구금 문제가 정치범 논란과 맞물려 있었는데, 정부는 형사범죄라는 입장을 고수했으나 2011년 초 장관은 국제노동총회(International Labor Conference, 2011년 6월)를 앞두고 사면 가능성을 시사했고, 실제로 5월 테인 세인(Thein Sein) 정부는 첫 사면을 단행했다. 이는 군부 내 강경파와 야당 사이에 놓인 테인 세인 정부가 “포괄적 정치(all-inclusive politics)”를 구축하기 위해 불가피했던 조치였다. 결국 2011년 10월, ILO의 지원을 받아 노동조합 결성이 합법화되었고, 이는 1962년 이후 처음이었다. 과거 테러조직으로 낙인찍혔던 버마노동조합연맹(FTUB, Federation of Trade Union Burma)도 합법화되었다. ILO는 이처럼 군부의 내부 변화 수요와 정치적 전환 국면을 활용해 결사의 자유라는 민감한 의제를 다시 정치화(repoliticization)하며 개혁 성향 세력을 지원했고, 군부는 ILO를 전환기의 신뢰할 만한 파트너(reliable partner) 로 인식하게 되었다.